USA und EU müssen protektionistische Tendenzen überwinden, um bei Batterie-Lieferketten zusammenzuarbeiten

Sirja-Leena Penttinen and Emily Burlinghaus

Sirja-Leena Penttinen ist Senior Lecturer an der UEF Law School sowie stellvertretende Direktorin und außerordentliche Professorin am Tulane Center for Energy Law, New Orleans, USA.

Emily Burlinghaus ist Bundeskanzler-Stipendiatin am IASS Potsdam, wo sie zu nachhaltigen Batterie-Lieferketten forscht, sowie Non-Resident Fellow am Atlantic Council Global Energy Center in Washington, DC.

Auch saubere Energietechnologien sind mit einigen Herausforderungen in Bezug auf Nachhaltigkeit und Sicherheit verbunden. In diesem Beitrag werden die sich abzeichnenden rechtlichen Rahmenbedingungen zur Bewältigung dieser Herausforderungen diskutiert. Unser besonderes Augenmerk gilt dabei den Lieferketten für Batterien. Mit der zunehmenden Verbreitung von Elektrofahrzeugen und Batteriespeichern haben verschiedene Faktoren - von handelskriegs-, pandemie- und konfliktbedingten Schocks in der Lieferkette bis hin zu Ressourcenverfügbarkeit und ESG-Forderungen (Environmental, Social and Governance) von Investoren - zu nationalen und regionalen Bemühungen zum Schutz der Lieferketten geführt. Nationale Maßnahmen, die eine stärkere "Souveränität" über die Lieferketten fordern, sollen den heimischen Markt schützen, können sich jedoch negativ auf den freien Handel auswirken. Der kürzlich verabschiedete US Inflation Reduction Act ist die jüngste in einer Reihe von Maßnahmen zum Schutz der heimischen Industrie. Sie geht möglicherweise auf Kosten der dringend benötigten Zusammenarbeit mit Verbündeten.

Dieser Beitrag basiert auf einer in Kürze erscheinenden Veröffentlichung der Autoren mit dem Titel "The battery rush and global supply chains: Regulatorische Wege zu einer sicheren Versorgung mit kritischen Mineralien in der EU und den USA".

Regierungen auf der ganzen Welt derkarbonisieren zurzeit ihre Volkswirtschaften. Die Umstellung auf saubere Energie bringt neue geopolitische Spannungen, Schwachstellen in der Lieferkette und Nachhaltigkeitsherausforderungen im Zusammenhang mit der Rohstoffgewinnung ans Licht. Da die Elektrifizierung der wichtigste Weg zur Dekarbonisierung ist, spielt die Batterie als Schlüsseltechnologie eine überragende Rolle bei diesem Wandel. Die Lithium-Ionen-Batterie ist derzeit die vorherrschende Technologie für Elektrofahrzeuge und stationäre Energiespeicher, weshalb ein exponentielles Wachstum des Abbaus wichtiger Mineralien erforderlich ist, um die Nachfrage zu decken. Die Internationale Energieagentur geht davon aus, dass die Metallindustrie bis zum Jahr 2030 50 neue Lithium-, 60 Nickel- und 17 Kobaltminen errichten müsste, um die weltweite Nachfrage im Einklang mit den nationalen Zielen zur Emissionsreduzierung zu decken.

Als Reaktion auf diese Nachfrage setzen die größte und die drittgrößte Volkswirtschaft der Welt - die Vereinigten Staaten und die Europäische Union - Strategien um, um die kritische Versorgung mit Mineralien und die Produktionskapazitäten für Batterien zu verbessern. Die USA und die EU haben eine Politik des "Buy American" beziehungsweise der "strategischen Autonomie" beschlossen und umgesetzt, die zum Teil von den Prioritäten des öffentlichen Sektors angetrieben wird, um gegenüber der zweitgrößten Volkswirtschaft der Welt - China - wettbewerbsfähig zu bleiben. Die Volksrepublik dominiert derzeit die Lieferketten für Batterien. Der politische Diskurs über die "Rückverlagerung" von Arbeitsplätzen in der Produktion hat als Reaktion auf die Sicherheitsrisiken in den USA und der EU zugenommen, da sich das "Batterie-Wettrüsten"[1] verschärft. Während bestimmte Elemente der "strategischen Autonomie" der EU und der "Buy American"-Grundsätze der USA als positive Elemente des Fortschritts im Hinblick auf die rasche Entwicklung von Batterielieferketten betrachtet werden können, sollte beachtet werden, dass diese Politiken einen in der Kritik stehenden "protektionistischen Charakter"[1] haben und eine widerstandsfähige und nachhaltige globale Wertschöpfungskette für Batterien behindern können.

In den USA spielen die "Buy American"-Vorschriften im staatlichen Beschaffungsrecht seit Jahrzehnten eine wichtige Rolle. Sie konzentrierten sich bislang hauptsächlich auf die Bereiche Verteidigung und Sicherheit. In jüngerer Zeit wurde diese Strategie weiterentwickelt, um Schwachstellen in den Lieferketten für Batterien zu verringern. Die Trump-Administration dehnte den Geltungsbereich auf große Stromversorgungssysteme aus, vor allem, um einen Wettbewerbsvorteil gegenüber China zu erlangen. Im Jahr 2021 unterzeichnete Präsident Biden eine Durchführungsverordnung, die eine Überprüfung der globalen Lieferketten vorschreibt. Sie bezieht sich speziell auf Batterien und strategische Mineralien und betont die Notwendigkeit zu prüfen, inwieweit Sektoren, die im Rahmen der Anordnung als kritisch eingestuft werden, von Produkten aus "Konkurrenzländern" abhängig sind. Jüngste Bestimmungen im Infrastructure Investment and Jobs Act (IRA) (November 2021), im Defense Production Act (März 2022) und im Ukraine Aid Bill (Mai 2022) stellen ebenfalls Mittel für die inländische Beschaffung, Verarbeitung und Wiederaufbereitung kritischer Mineralien bereit und unterstützen damit die "Build Back Better"-Agenda der Biden-Administration.    

Die europäischen Gesetzgeber haben die jüngsten Entwicklungen in den USA als Teil einer raschen und zunehmenden Hinwendung zum Protektionismus betrachtet. Durch die jüngste bilaterale Zusammenarbeit zwischen der US-amerikanischen Li-Bridge Alliance und der European Battery Alliance im Bereich der Batterielieferketten wurden ihre Befürchtungen allerdings etwas abgeschwächt. Mit der Verabschiedung des mit Spannung erwarteten US-Inflationsbekämpfungsgesetzes (Inflation Reduction Act, IRA) wurden aus Bedenken über die protektionistischen Maßnahmen der USA dann jedoch Anschuldigungen bezüglich der Verletzung von Freihandelsregeln. Der im August 2022 unterzeichnete IRA wurde als wichtiger Impuls für den Sektor der sauberen Energien gefeiert. Er stellt fast 370 Milliarden Dollar zur Förderung grüner Technologien und zur Eindämmung des Klimawandels bereit, darunter eine Steuergutschrift in Höhe von 7500 Dollar für den Kauf bestimmter neuer Elektrofahrzeuge und eine variable Steuergutschrift für Batteriezellen, Module und wichtige Mineralien, die in den USA hergestellt werden.

Noch bevor der Gesetzentwurf auf dem Schreibtisch von Präsident Biden landete, meldeten die EU und Südkorea Bedenken gegen die vorgeschlagene Regelung an, weil diese gegen die WTO-Regeln verstoßen könnte. Die beiden Länder bezeichneten insbesondere die im Gesetzentwurf vorgesehene Steuergutschrift für Elektroautos - die davon abhängt, dass 40 Prozent der Batteriemineralien in den USA oder einem Freihandelspartnerland abgebaut, verarbeitet oder recycelt werden (80 Prozent bis 2026) - als diskriminierend. Angesichts der Tatsache, dass die Verhandlungen über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft 2016 ausgesetzt wurden, ist es erwähnenswert, dass es kein spezielles Freihandelsabkommen zwischen den USA und der EU gibt.

Die europäischen Gesetzgeber standen dem US-Ansatz zum Teil deshalb skeptisch gegenüber, weil die EU darauf bedacht war, ein Gleichgewicht zwischen strategischer Autonomie und der Bewahrung einer offenen Wirtschaft herzustellen. Während das Konzept der "europäischen strategischen Autonomie" im politischen Diskurs der EU eine größere Rolle gespielt hat - zunächst in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und in jüngerer Zeit in den Bereichen Handel und saubere Energieversorgungsketten -, hat die EU auch der Zusammenarbeit mit Verbündeten als wichtiger Grundlage für den Aufbau von Resilienz in kritischen Industriesektoren Priorität eingeräumt. Im Zusammenhang mit Batterien versucht die EU-Kommission mit ihrem Vorschlag für eine Verordnung über nachhaltige Batterien, dieses Gleichgewicht zu wahren. Die Verordnung legt Anforderungen für alle in der EU in Verkehr gebrachten Batterien unter dem Gesichtspunkt der nachhaltigen Produktion, des Einsatzes und der Abfallbewirtschaftung fest. In dieser Hinsicht zielt die vorgeschlagene Verordnung darauf ab, einen harmonisierten Rechtsrahmen für den gesamten Lebenszyklus von Batterien zu schaffen. Insbesondere soll sichergestellt werden, dass Rohstoffe, Batteriezellen, Module und Akkus nachhaltig gewonnen oder hergestellt werden. Mit anderen Worten: Sie müssen mit sauberer Energie hergestellt werden, wenig gefährliche Stoffe enthalten, hohen Energieeffizienz- und Designstandards entsprechen und ordnungsgemäß gesammelt, recycelt oder wiederverwendet werden. Auf diese Weise werden wertvolle Materialien in die Wirtschaft zurückgeführt, wodurch sich der Kreislauf schließt"[2]. 

Die EU-Batterieverordnung verfolgt zwar einen Ansatz der Nachhaltigkeit über den gesamten Lebenszyklus hinweg, zielt aber im Grunde auf viele der gleichen Ziele ab wie die US-Strategie für Batterie-Lieferketten. Obwohl die anhängige Gesetzgebung keine expliziten Anforderungen an den lokalen Anteil der Batterieproduktion vorschreibt, begünstigt sie indirekt europäische Hersteller, die sich aktiv in den Stakeholder-Prozess eingebracht haben und darauf achten, dass die Gesetzgebung Sicherheit in Bezug auf Produktions- und Recyclingprozesse schafft. Ebenso wie die IRA-Steuergutschrift für Elektroautos Bedenken hinsichtlich des Freihandels aufgeworfen hat, besteht die Gefahr, dass die strengen Nachhaltigkeits- und Sorgfaltsanforderungen der EU für die Batterieproduktion US-Exporteure bestrafen, die diese Anforderungen nicht erfüllen. Sie müssten sich an nationale und internationale Gremien wenden, um Handelsfragen zu klären.

Die jüngste Alarmstimmung in der EU über die protektionistischen Maßnahmen der IRA wirft die Frage auf, wie die Erhaltung der heimischen Industrie am besten mit der transatlantischen Zusammenarbeit in Einklang gebracht werden kann, die für die Sicherung der Batterieversorgung entscheidend ist. Es ist wichtig, dass protektionistische Maßnahmen nicht die Vorteile der transatlantischen Zusammenarbeit überlagern. Sowohl die USA als auch die EU müssen schnell handeln, um mit anderen Ländern - vor allem China - Schritt zu halten, die bei der Sicherung der Versorgung und der Kapazitäten für den Abbau, die Verarbeitung und das Recycling von Rohstoffen und Batteriekomponenten um Jahre voraus sind. Zwar haben die EU und die USA in letzter Zeit aggressive Maßnahmen vorgeschlagen und/oder verabschiedet, um die Widerstandsfähigkeit der Batterielieferkette von der Rohstoffgewinnung bis zur Herstellung von Produkten zu erhöhen, doch sollten diese Maßnahmen sorgfältig konzipiert sein, um die Risiken auszugleichen und engstirnige, nach innen gerichtete Maßnahmen zu vermeiden. Zum Beispiel haben beide Länder glücklicherweise einen komparativen Vorteil, wenn es um die Durchsetzung von Umwelt-, Arbeits- und Kohlenstoffintensitätsstandards geht. Eine wirksame transatlantische Zusammenarbeit hat daher das Potenzial, die internationalen Nachhaltigkeitsstandards zu verbessern sowie neue Rohstoffquellen, Innovationen in der Batteriechemie und Kapazitäten für Batterie-Lebenszyklusprozesse zu erschließen.

[1] Moores S, 2021. The global battery arms race: lithium-ion battery gigafactories and their supply chain. 126 Forum. Oxford Institute of Energy Studies, p. 26.

[2] For an overview of the Sustainable Batteries Regulation, see Penttinen, S.-L. 2021. ‘Batteries and the low-carbon energy transition: circularity and secondary supply approach highlighted in the EU’s policy discourse’ 30 (5) European Energy and Environmental Law Review, pp. 229-239.

Dieser Artikel erschien zuerst auf der Website von The Center for Climate Change, Energy and Environmental Law (cceel).